美国太平洋岛国政策的转变及其效应
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘要
2023年9月25日-26日，第二届美国-太平洋岛国论坛峰会在华盛顿召开。在2022年9月首次峰会拜登-哈里斯政府发布《美国太平洋伙伴关系战略》。一周年后，美国重申了关于太平洋岛国的承诺，强调了建立“和平、和谐、安全、包容、繁荣、有韧性的太平洋地区”的共同愿景，承诺美国将再为太平洋岛国提供超过2亿美元的资金支持。 但是，雄心勃勃的倡议之下，美国太平洋政策的推行并非一帆风顺。所罗门群岛总理所加瓦雷和瓦努阿图新任总理基尔曼等岛国领导人并未出席本次会议，而9月30日美国与马绍尔群岛之间的自由联合条约过期，两国也未曾对续约问题发布公告，谈判工作暂无积极进展。外媒有评论认为，美国对太平洋岛国忽如其来的热情反映了“美国和中国在太平洋地区争夺影响力的激烈地缘政治竞争”。
拜登总统周一在白宫与太平洋岛国领导人会晤。图片来源：纽约时报
01
突如其来的热情：
倡议愈发热情，战略稳步推进？
“太平洋岛国地区”包括波利尼西亚、密克罗尼西亚、美拉尼西亚三大群岛区，共有14个岛屿国家。二战结束后的数十年间，美国并未向太平洋岛国表现出兴趣或倾斜战略资源，其在南太平洋地区的利益通过澳大利亚和新西兰这两个盟国代为照料。拜登政府上台以来，太平洋岛国在地缘上成为美国“印太战略”的中心地区，美国对其倾注的热情陡然上升。高层官员频繁访问这一区域：包括2022年2月国务卿布林肯访问斐济，4月国家安全委员会印太政策协调员坎贝尔、助理国务卿康达访问巴布亚新几内亚和所罗门群岛，8月副国务卿温迪·舍曼率团访问萨摩亚、汤加、所罗门群岛以及澳大利亚和新西兰。美国还不断加码外交投入，不仅宣布重开了关闭已久的驻所罗门群岛大使馆，而且任命了新的特使与密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、帕劳开展“自由联合条约国家”（Compact of Free Association Countries）续约谈判。
2022年9月29-30日，美国在华盛顿举办了首届美国-太平洋岛国峰会，发布首项《美国-太平洋伙伴关系战略》。这一战略“支持美国的印太战略”，并与太平洋诸岛论坛2050年战略保持一致。其内容主要包括：牢固美国与太平洋岛国的外交联系；支持太平洋地区的区域架构，与盟国密切协调以支持太平洋岛国；共同应对气候危机、保护海洋安全、支持民主；增加与太平洋诸岛的贸易与投资，扩大人文交流和卫生、教育合作。随后发布的《21世纪美国-太平洋岛国伙伴关系路线图》还宣布美国将在太平洋岛国增加8.1亿美元的投入。一年来，依照首届峰会的路线图，美国在太平洋岛国地区的政策投入可以分为以下两个部分来观察：
第一，增进外交存在和支持太平洋区域合作。2023年1月和2月，美国与帕劳、马绍尔群岛和密克罗尼西亚三个自由联合条约国家签署了有关经济合作的谅解备忘录；2月1日，美国正式重启已关闭30年的驻所罗门群岛大使馆；5月9日，开设驻汤加大使馆；5月21-22日，美国国务卿布林肯访问巴布亚新几内亚，提出位太平洋岛屿地区提供72亿美元新资金援助的计划，并签署了双边《防务合作协议》（DCA）和《打击非法跨国海上活动行动协议》，CNN认为，这“将扩大美国进入巴布亚新几内亚军事和其他设施的机会”。美国还在首届峰会上任命了驻太平洋岛屿论坛特使，以帮助增进太平洋区域合作。
第二，应对气候危机与增进贸易投资。根据美国国际开发署（USAID）的信息，美国在2023年3月拨款320万美元人道主义援助，支持瓦努阿图面临热带气旋自然灾害的救援工作，并宣布“提供550万美元的九项新赠款，以支持太平洋岛国加强应对气候变化的能力，保护社区的生计和福祉”。2023年1-4月，美国贸易发展署（USTDA）发布“太平洋岛国战略性基础设施倡议”（Pacific Island Strategic Infrastructure Initiative），征集提案，鼓励美国公司在斐济、基里巴斯、马绍尔群岛等12个太平洋岛国开展基建项目。
今年，第二届美国-太平洋岛国论坛峰会所提出的“新承诺”同样延续了一年来美国发力太平洋岛国区域的趋势，首先强调在去年资金支持的基础上再提供2亿美元。在外交方面，美国将承认库克群岛和纽埃的主权国家地位并与之建立外交关系，并计划在瓦努阿图和基里巴斯开设大使馆。同时，美国加强了解决气候变化在太平洋战略中的优先地位，提出了11种不同的方法来改善气候变化的影响，范围从加强备灾到增加气候融资。此外，增加贸易和投资、建设有韧性和安全的基础设施、维护地区和平安全、增进双边人文交流也是美国计划中的重点。第二届峰会反映了美国在既有太平洋伙伴关系战略规划已经开始体系化地稳步推行，并按照自身及太平洋岛国核心诉求对政策表达方式进行了微调。
拜登在美国白宫与太平洋岛国领导人举行峰会 。 图片来源：REUTERS
02
动因探究：主导因素依旧是地缘政治竞争
从根本上讲，美国对太平洋岛国的再次重视，其原因还是在于其在全球战略中所谓的“与中国的地缘政治竞争”。随着美国的战略调整，其将中国视为“唯一一个既有意图，也越来越有能力重塑国际秩序的竞争对手”。
拜登政府的印太战略报告原文就将太平洋岛国视作印太地区的“区域主要伙伴”，并提出要在太平洋岛屿“建立防御能力”，要与太平洋岛国“合作提升海洋安全与渔业”。2022年发布的《太平洋伙伴关系战略》非常清晰地提出这是对美国印太战略的“增编”。POLITICO网站曾援引一位美国高级官员的声明，提到了美国在首届太平洋峰会与其盟国日本、澳大利亚、新西兰、英国的协作，并强调峰会是针对特定地区对“包含中国的印太战略的补充”。 BBC则更为直截了当地评论称，“华盛顿担心中国的影响力，故而与太平洋岛国达成协议”，这是“日益复杂的地缘政治环境”导致的结果。
综合该地区的外交进程来看，区域国家与中国发展了较为顺利的合作关系成为拜登政府的主要担忧和竞逐动因。近年来，中国同10个建交岛国均已签署共建“一带一路”合作谅解备忘录，同巴新、瓦努阿图签署了共建“一带一路”合作规划，开展经济、卫生、应对气候变化等多方面深入合作，与太平洋岛国之间的贸易不断扩大、投资稳步推进。外交方面，中国召开中国-太平洋岛屿外长会，还与所罗门群岛先后签署双边安全框架协议和警务合作协议。崇尚“小多边联盟围堵”手法的拜登政府将之中国与岛国日益紧密的合作关系视为太平洋区域的“弱势一环”和“破口”，急于“查缺补漏”加码挽回。
太平洋岛国帕劳总统苏兰吉尔·惠普斯会见美国国务卿布林肯。 图片来源:politico
而从具体援助内容上，也不难看出美国发力太平洋岛国的地缘政治因素考量。在双方同时签订的《海上安全协定》中，美国海岸警卫队获准进入巴新专属经济区开展巡逻以帮助后者加强海上监视能力，从而遏制非法捕鱼等海上威胁。事实上，美国利用太平洋岛国对渔业资源的敏感性及其保护能力的脆弱性，渲染中国“黑船”的“非法捕捞”行为是加强对该地区军事介入的重要手段。《太平洋伙伴关系战略》强调向太平洋岛国提供海域动态感知方面的技术支持，利用美日印澳四边机制下的“印太海域态势感知伙伴关系”提升太平洋岛国在维护近海资源主权、打击非法捕鱼、消除毒品走私等海洋安全问题上的能力。这些太平洋岛国被纳入到IPMDA中实质性地提升了双方海上安全情报交流与协调工作，这是拜登政府拓宽“印太”海上情报圈的重要一环。
美国对地缘政治竞争和安全因素的强调在本地区的落地并非一帆风顺。2023年5月22日，巴布亚新几内亚多地举办游行示威活动反对与美国签署防务合作协议，认为强调“防务”与“安全”的合作协议与巴新长期坚持的不结盟政策不符；随后，巴新政府决定暂缓批准与澳大利亚的防务协议。 2023年8月，瓦努阿图前总理伊斯梅尔·卡尔萨考（Ishmael Kalsakau）因为与美国盟友澳大利亚签署了安全协议而遭到不信任案投票下台，萨托·基尔曼（Sato Kilman）接任。澳大利亚洛伊研究所太平洋岛屿项目主任梅格·基恩认为，太平洋岛国可以体会到美国回归背后的地缘政治竞争动因，它们“欢迎美国重新与该地区接触，但不希望地缘政治斗争导致军事化升级”。
03
前景展望：成果有限，未来何去何从？
一年多来，拜登政府按照印太战略框架下的行动路线图动作频繁，但在部分议题上美国口惠而实不至的行动与强调安全的特征并不能有效满足太平洋岛国对气候变化的改善需求和经济发展的诉求。美国智库和平研究所在分析文章中就表示，“太平洋岛国希望华盛顿为了自己的利益与他们接触，而不是将它们视为一场大游戏中的棋子。对于太平洋岛国地区的大多数普通人来说，气候变化等迫在眉睫的挑战是非常真实的，而地缘政治的讨论只是一个抽象的概念。”
在气候变化领域，太平洋岛国期待美国减少自己的排放，并应对气候变化对全球的影响，但美国对此选择性忽视。2023年3月，美国拒绝支持由太平洋岛国瓦努阿图提出的联大决议，该决议要求国际法院对各国承担气候变化的法律义务进行权衡，但“美国不认为国际司法程序可以有效应对气候危机”。在区域安全领域，马绍尔群岛居民仍然受到1946年至1958年美国67次核弹试验的健康和环境影响的困扰，而美国迟迟未能与之达成新的补偿条款；两国间COFA资金支持协定于2023年9月30日到期后续签并未成功，步入尴尬境地。2023年3月AUKUS国家的核潜艇合作协议招致了绝大部分太平洋岛国的反对，太平洋岛国论坛主席担心这违背了核不扩散协议。
更重要的是，该地区主要国家都不愿意卷入到美国针对中国的战略竞争之中去选边站队。太平洋岛国在发展问题与环境危机领域面临着巨大挑战，需要国际社会的有效援助，中国为其面对挑战提供了有效的解决方案。美国和平研究所太平洋岛屿问题高级顾问皮克表示，“与所有人为友，不与任何人为敌”是多数太平洋国家非正式的外交政策口号，因此任何国家只要诚心与南太岛国进行合作，并确实有利于当地经济发展和人民生活水平提高，南太岛国均持欢迎态度。索加瓦雷明确表示：“所罗门群岛没有敌人，只有朋友。我们的奋斗是为了发展。我们伸出友谊之手，谋求与各国真诚合作、建立伙伴关系。”区域合作制度太平洋岛国论坛（Pacific Islands Forum）的愿景是建立一个和平、和谐、安全、社会包容和繁荣的地区，在其《2050发展战略》中尤为警惕地缘战略竞争的加剧。故而，美国如果希望通过自身的太平洋战略拉拢区域国家进入自身的“阵营”，其效果很可能适得其反。
此外，从内政的角度看，美国受制于自己内部的政治角力和互相牵制，政策承诺兑现力不从心，也具有很大的不确定性。去年11月共和党在中期选举中夺得众议院多数党位置之后，拜登政府的预算可能在国会批准上面临困境。共和党可能反对在气候变化领域的国际投入，以及对美国以外国家的资金援助。路透社指出，9月30日美国国会“为避免政府关门而通过一项为期45天的权宜之计，给太平洋岛国留下了潜在的资金短缺”，这可能影响未来美国“投入COFA国家的资金计划”。实际上，第二届峰会成果文件中关于资金投入的内容，几乎每一项都包含了“如经国会批准”的前提条件。洛伊研究所认为，“国内经济，通货膨胀，堕胎立法和犯罪可能会主导公共辩论和立法议程”，资源稀缺的前提下，资金能否顺利投入太平洋岛国“必将是一个持续存在的问题”。
太平洋地区领导人受邀参加第二届峰会。图片来源：BBC
美国计划于2025年召开第三届太平洋岛国峰会，拜登政府能否继续执政为美国太平洋战略的延续画上了一个问号。乔治城大学教授帕特里夏·奥布莱恩（Patricia O'Brien）在《外交学人》杂志上撰文，也对一旦共和党上台执政是否会延续拜登政府的太平洋战略表达了忧虑。而面对美国忽如其来热情中所酝酿的地缘政治竞争内涵，太平洋岛国的核心诉求依旧是维持和平、保证发展、应对气候变化。如果美国仅着眼于自身的地缘政治和安全诉求，那么拜登政府的太平洋战略很可能无法获得太平洋岛国的信赖，落地前景依旧黯淡。
参考文献
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26.陈晓晨：《美国海洋战略转变背景下对太平洋岛国地区的海洋安全介入》，《当代世界与社会主义》2023年第3期，第133-141页。
27.王剑峰：《美国与太平洋岛国伙伴关系的最新进展》，《现代国际关系》2023 年第6 期，第105-124页。
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